Введение

В начале 2000-х годов Черногория, как и многие страны Восточной Европы и Балканского региона, столкнулась с серьёзными вызовами в государственной службе. Ключевыми проблемами были низкая эффективность, отсутствие подотчётности и ориентации на результаты. Граждане выражали недовольство медлительностью работы госструктур, бюрократизмом и коррупцией. Столкнувшись с этими вызовами, правительство Черногории решило применить элементы New Public Management (NPM), которые приобрели популярность в странах Запада как способ повышения эффективности и прозрачности в государственном управлении.

Одним из основных решений стало внедрение системы компетенций и показателей результативности (KPI) для высшего руководства. Этот подход представлял собой революцию для госуправления Черногории, трансформируя государственную службу с акцентом на подотчётность, эффективность и клиенториентированность.

Проблемы

Структурные проблемы: Черногорская государственная служба работала по устаревшей иерархической модели, где решения принимались централизованно, а сотрудники часто не понимали конечных целей своих действий. Это замедляло процессы и создавало предпосылки для бюрократических ошибок.

Культура работы в госструктурах: На протяжении десятилетий в государственной службе Черногории складывалась культура, ориентированная больше на процесс, чем на результат. Многие сотрудники видели смысл работы в исполнении установленных процедур, а не в достижении измеримых целей.

Недостаток прозрачности и подотчётности: Отсутствие ясных критериев оценки затрудняло выявление неэффективных структур и предотвращение коррупции. Госслужащие могли избегать ответственности за результаты, ссылаясь на сложность процедур или недостаток ресурсов.

Внедрение NPM

В ответ на эти вызовы правительство Черногории решило внедрить систему компетенций для высшего руководства государственных органов и разработать показатели результативности (KPI) для оценки деятельности. Процесс внедрения NPM включал:

1. Формулирование стратегических целей. Правительство определило ключевые цели, такие как повышение качества государственных услуг и снижение бюрократической нагрузки. Эти цели были разложены на конкретные показатели для различных ведомств.
2. Разработка системы компетенций. Для оценки руководителей были введены компетенции, включающие управленческие навыки, стратегическое мышление, гибкость и адаптивность, а также способность ориентироваться на результат.
3. Установка KPI. Для каждого государственного органа были установлены измеримые показатели результативности, по которым оценивалась их работа.
4. Регулярная отчётность и мониторинг. Введены новые формы отчётности, чтобы госслужащие могли регулярно отслеживать свои успехи и прогресс. Это сделало систему более прозрачной и усилило контроль со стороны граждан и высшего руководства.

Препятствия

Внедрение NPM в государственной службе Черногории сопровождалось рядом трудностей:

Сопротивление изменению укоренившихся практик. Многие сотрудники, привыкшие работать в условиях стабильной и предсказуемой системы, воспринимали новые методы как угрозу своим привычным функциям и подходам. Это сопротивление тормозило процесс реформ.

Недостаток навыков и опыта. В государственной службе не хватало специалистов, способных работать с показателями результативности и компетенциями. Обучение было долгим и трудоемким процессом.

Риски коррупции. Повышение подотчётности могло снизить коррупцию, но вызвало опасения, что отдельные руководители начнут искажать данные, чтобы улучшить показатели.

Финансовые и технические ресурсы. Реформа потребовала значительных вложений, чтобы обеспечить обучение, модернизацию систем отчётности и техническую поддержку.

Решения и адаптация

Для преодоления трудностей правительство реализовало следующие шаги:

Постепенное внедрение и пилотные проекты. Были запущены пилотные проекты в отдельных государственных органах. Это позволило отработать новые подходы, выявить проблемы и скорректировать их, прежде чем внедрять реформы повсеместно.

Программы обучения и обмена опытом. Государственные служащие проходили интенсивное обучение по новым методам управления. Были приглашены международные эксперты для консультаций, а также организован обмен опытом с другими странами, внедрившими NPM.

Повышение прозрачности и вовлеченности граждан. Созданы условия для общественного контроля за работой государственных органов, включая регулярное обнародование отчётов и оценок.

Независимый аудит. Чтобы предотвратить манипуляции показателями, было введено требование проведения независимых аудитов работы государственных органов.

Результаты

Внедрение NPM дало следующие результаты:

1. Время обработки запросов граждан
   • Показатель до реформы: Среднее время обработки запросов составляло около 30 дней.
   • После внедрения NPM: Время обработки сократилось на 35% и составило около 20 дней для большинства запросов.
   • Измерение: Дни на обработку запросов.
2. Количество удовлетворенных запросов граждан (Customer Satisfaction Rate)
   • Показатель до реформы: Удовлетворенность граждан качеством услуг находилась на уровне 55%.
   • После внедрения NPM: Уровень удовлетворенности вырос до 75%, что говорит о значительном улучшении восприятия качества услуг.
   • Измерение: Процент граждан, выразивших удовлетворение после получения услуги.
3. Эффективность использования бюджета
   • Показатель до реформы: Эффективность бюджетных расходов составляла около 60%, что указывало на значительное нецелевое или избыточное использование средств.
   • После внедрения NPM: Этот показатель вырос до 85%, что говорит о снижении избыточных трат и более целевом распределении ресурсов.
   • Измерение: Процент целевого использования бюджета.
4. Уровень коррупции (перцепция коррупции)
   • Показатель до реформы: Согласно опросам, 45% граждан считали, что уровень коррупции в госслужбе высокий.
   • После внедрения NPM: Доля граждан, считающих госслужбу коррумпированной, снизилась до 30% благодаря повышению прозрачности и подотчётности.
   • Измерение: Процент граждан с отрицательным восприятием госструктур.
5. Число жалоб на государственные услуги
   • Показатель до реформы: Среднемесячное число жалоб составляло 500 жалоб в месяц на различные ведомства.
   • После внедрения NPM: Число жалоб снизилось на 40%, до около 300 жалоб в месяц.
   • Измерение: Среднее количество жалоб в месяц.
6. Профессиональное развитие сотрудников
   • Показатель до реформы: Количество госслужащих, проходивших обучение и повышение квалификации, составляло около 25% от общего числа.
   • После внедрения NPM: Охват сотрудников обучением вырос до 70%, что позволило улучшить профессиональные навыки и компетенции персонала.
   • Измерение: Процент сотрудников, прошедших повышение квалификации.

Процесс внедрения NPM в Черногории вызвал неоднозначные мнения общественности о целесообразности: что важнее для государственной службы – стабильность или результат? Ведь традиционной системе государственного управления акцент делался на стабильности и предсказуемости, тогда как NPM ориентирован на гибкость, адаптивность и достижение измеримых результатов. Эти две философии вступают в конфликт, ведь с одной стороны стабильность создаёт устойчивую систему, где госслужащие могут сосредоточиться на соблюдении процедур и поддержании порядка. Предсказуемость процедур минимизирует риски и помогает избегать конфликтов. А госслужба с акцентом на стабильность обеспечивает безопасность, что является ключевой задачей для любого государства. Хотя такой подход и создает проблемы искажения смысла деятельности госаппарата и приводит к процедурной бюрократии как самоцели.

С другой стороны, ориентация на результат, казалось бы, позволяет эффективно использовать ресурсы и решать насущные проблемы, создает подотчётность и прозрачность, формируя тем самым доверие граждан и удовлетворённость услугами. А адаптивность и гибкость помогают государственным структурам быстро реагировать на изменения, что особенно важно в современном мире. Но при такой системе госаппарат стремится дать хоть какие-то мало-мальские результаты, что не всегда хорошо! Ведь политика быстрых побед иногда «бросает в топку» долгосрочные возможности и преимущества. Более того, результативность государственной службы зачастую начинает зависеть от мастерства и личных качеств отдельных людей, личностей, заменив которую на другое лицо, не факт, что госслужба в этом секторе останется такой же эффективной. Также есть проблема, что госслужба становится жерновами для многих госслужащих, которых «отжав» до конца, перегоревших и не способных столь эффективно работать и далее, просто заменяет на новый расходный материал – новых госслужащих.

Таким образом, возникает вопрос: Как определить где баланс между стабильностью и результативностью, где сохраняя основные ценности государственного управления и одновременно внедряем более гибкие и эффективные методы работы?